Place de la santé dans la réponse de l’État aux crises
Au titre de l’article L. 1142-8 du code de la défense, le Ministre chargé de la santé est responsable de l’organisation et de la préparation du système de santé et des moyens sanitaires nécessaires à la connaissance des menaces sanitaires graves, à leur prévention, à la protection de la population contre ces dernières, ainsi qu’à la prise en charge des victimes et il contribue à la planification interministérielle en matière de défense et de sécurité nationale en ce qui concerne son volet sanitaire.
Dans le cadre de la stratégie nationale de résilience, le Ministère chargé de la santé contribue aux travaux interministériels de planification et de préparation de l’État à un événement sanitaire majeur. Les ARS contribuent à la déclinaison régionale de ces actions en mobilisant les opérateurs de soins pour actualiser et renforcer leurs cadres respectifs de préparation et de réponse aux situations sanitaires exceptionnelles notamment leurs plans de montée en puissance.
Dispositif ORSAN régional
En application de l’article L. 3131-11 du code de la santé publique, le décret n° 2024-8 du 3 janvier 2024 relatif au renforcement de la préparation du système de santé pour faire face aux situations sanitaires exceptionnelles fixe l’organisation du système de santé pour répondre aux SSE.
L’élaboration du dispositif ORSAN constitue une priorité pour l’ARS qui s’inscrit dans l’élaboration du schéma régional de santé par l’individualisation d’un axe relatif à la préparation et à la gestion des risques sanitaires et des situations sanitaires exceptionnelles. Le contenu du dispositif ORSAN est fixé par les dispositions de l’article R. 3131-4 du code de la santé publique.
Ces mêmes dispositions prévoient que le dispositif ORSAN est arrêté par le Directeur général de l’ARS après avis des préfets compétents pour la mise en œuvre du plan ORSEC. À ce titre, l’ARS veille à la bonne articulation entre le dispositif ORSAN et le dispositif ORSEC mentionné à l’article L. 741-1 du code de la sécurité intérieure. Une attention particulière sera portée à la cohérence des dispositions prévues dans le dispositif ORSAN (dispositions spécifiques transversales) avec celles mises en œuvre, en situation de crise, par le préfet territorialement compétent, dans le cadre du dispositif opérationnel ORSEC mentionné à l’article R. 741-2 du code de la sécurité intérieure, notamment :
- L’évacuation des établissements de santé et médico-sociaux ;
- La vaccination exceptionnelle dans ou par des centres ou des équipes dédiées ;
- La distribution exceptionnelle de produits de santé dans ou par des centres ou des équipes dédiées.
Face à une situation sanitaire exceptionnelle, le déclenchement d’un ou de plusieurs plans opérationnels de réponse ORSAN permet d’assurer la réponse du système de santé. Leur mise en œuvre peut être totale ou partielle, suivant la nature, l’étendue géographique et la gravité de l’événement considéré. La mise en œuvre du dispositif ORSAN et notamment le déclenchement des 5 plans opérationnels est de la responsabilité du Directeur général de l’ARS. Le cas échéant le déclenchement est effectué sur demande du Préfet ou du Ministre chargé de la santé. Dans tous les cas, le Directeur général de l’ARS tient informé le ou les Préfets de département concernés et le centre opérationnel du ministère chargé de la santé, de la mise en œuvre de tout ou partie des mesures prises au titre du dispositif ORSAN.
Le déclenchement par le Directeur général de l’ARS impose l’organisation d’un dispositif de conduite de crise permettant d’assurer le pilotage. Le cas échéant la mise en œuvre de tout ou partie des mesures prévues dans un des plans opérationnels ORSAN en anticipation d’une situation sanitaire exceptionnelle annoncée (ex. épidémie saisonnière, phénomène climatique extrême, …) est recommandée.
Ainsi, en fonction des conséquences de la situation exceptionnelle envisagée, la réponse du système de santé repose sur :
- Le déclenchement par le directeur général de l’ARS du ou des plans opérationnels de réponse ORSAN adaptés et dispositions spécifiques transversales nécessaires, pour prendre les décisions stratégiques concernant les filière et parcours, organiser la montée en puissance coordonnée du système de santé et renforcer les capacités de prise en charge des patients ;
- Le déclenchement en conséquence par les directeurs ou responsables des structures de soins, des plans adaptés des opérateurs de soins concernés (structures d’établissement de santé ou établissements médico-sociaux) ou par l’ARS des dispositions de mobilisation propres au secteur ambulatoire de ville notamment pour les structures d’exercice coordonné.
Le cas échéant, en fonction de l’ampleur, de la cinétique, des besoins liés à la nature de l’événement dont il est question, un renfort pourra être opéré via le plan zonal de mobilisation des ressources sanitaires (PZMRS) et/ou le dispositif ORSAN national, si les capacités sanitaires locales sont dépassées.
La réponse aux situations sanitaires exceptionnelles s’appuie donc sur une démarche graduée selon laquelle les nécessités de montée en puissance déterminent la nature et le volume de l’engagement des ressources sanitaires.
Cette approche vise à favoriser la mise en place d’une organisation solidaire et intersectorielle aux échelles territoriales pertinentes pour la gestion des différents risques et menaces.
Le déclenchement d’un plan ORSAN ou d’une disposition spécifique transversale donne lieu systématiquement à un retour d’expérience dont il est tenu compte pour procéder à la révision du plan.
Dispositif ORSAN national
Le dispositif ORSAN national a pour objet de définir l’organisation nationale de réponse aux situations sanitaires exceptionnelles et notamment à une crise majeure en mettant en cohérence la réponse sanitaire de l’échelon national jusqu’à l’échelon opérateur.
Le dispositif ORSAN national permet de disposer du cadre définissant l’appui de l’échelon national aux régions impactées par une situation sanitaire exceptionnelle en précisant notamment :
- La doctrine nationale de réponse face à une crise sanitaire majeure ;
- Les modalités de demande de renfort des ARS
- L’articulation de la réponse stratégique des différentes ARS
- La mobilisation et la régulation nationale des ressources rares : soins aux grands brûlés, réanimation pédiatrique, prises en charge de patients hautement contagieux, toxicologiques et radiologiques complexes, etc. ;
- Les modalités de renforts en professionnels de santé et en produits de santé (plans opérationnels de mobilisation) ;
- Les dispositions d’appui et de régulation pour les évacuations sanitaires interrégionales en cas de SSE et les transferts transfrontaliers ;
- Les dispositions d’appui spécifiques aux outre-mer (ORSAN DOM) : le plan ORSAN DOM sera le premier volet du plan ORSAN National.
Dans le cadre des missions définies dans l’article L.1142-8 du code de la défense, le Ministre chargé de la santé contribue, pour le champ sanitaire, à la planification interministérielle en matière de défense et de sécurité nationale, en lien avec le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Il conduit les travaux de planification relatifs au maintien de la continuité du système de santé quelles que soient les circonstances.
La planification sanitaire est assurée à l’échelon national par le Ministère chargé de la santé qui élabore le dispositif ORSAN national. Le dispositif ORSAN national constitue le cadre national de l’organisation de la réponse du système de santé en constituant le volet sanitaire des plans de réponse nationaux intersectoriels (NRBC, pandémie grippale, chikungunya, dengue…). Il constitue par ailleurs, le cadre d’organisation de l’appui national aux régions et aux zones touchées par une situation sanitaire exceptionnelle par la mobilisation de l’offre de soins nationale et par la mobilisation des renforts nationaux.
l’échelon régional, l’ARS est en charge de l’élaboration du dispositif ORSAN régional qui constitue le cadre territorial de la réponse du système de santé aux situations sanitaires exceptionnelles. Le dispositif ORSAN est construit autour de plans opérationnels de réponse qui organisent en fonction des conséquences d’une situation sanitaire exceptionnelle et de la typologie des patients (blessés ou malades) induite, la mobilisation des opérateurs de soins et des professionnels de santé et déterminent les parcours de soins et les filières de prise en charge des patients. Cette réponse s’appuie sur des dispositifs de mobilisation spécifiques à chaque opérateur de soins dans tous les secteurs de l’offre de soins (ambulatoire de ville, établissements de santé, établissements médico-sociaux).
En complément du dispositif ORSAN régional, des dispositifs de réquisition et plans de renfort sont établis aux échelons d’intervention des préfets :
- Dispositif ORSEC à l’échelon départemental pour renforcer le cas échéant, la réponse opérationnelle sanitaire pour la mise en œuvre des plans du dispositif ORSAN ;
- Plan de mobilisation des ressources sanitaires à l’échelon de la zone de défense et de sécurité (PZMRS).
Face à une situation sanitaire exceptionnelle, le directeur général de l’ARS peut décider, en fonction de la situation, de déclencher un (ou plusieurs) plans opérationnels de réponse ORSAN, le cas échéant à la demande du ministre chargé de la santé ou du préfet. Aussi, leur mise en œuvre peut être totale ou partielle, suivant la nature, l’étendue géographique et la gravité de l’événement considéré. Dans tous les cas, le Directeur général de l’ARS tient informé le ou les Préfets de département concernés et le Ministère chargé de la santé, de la mise en œuvre de tout ou partie des mesures prises au titre du dispositif ORSAN. Le déclenchement par le Directeur général de l’ARS impose l’organisation d’un dispositif de conduite de crise permettant d’assurer le pilotage.
Ainsi, en fonction des conséquences de la situation exceptionnelle envisagée, la réponse du système de santé repose sur :
- Le déclenchement par le directeur général de l’ARS du ou des plans opérationnels de réponse ORSAN adaptés et dispositions spécifiques transversales nécessaires, pour prendre les décisions stratégiques concernant les filière et parcours, organiser la montée en puissance coordonnée du système de santé et renforcer les capacités de prise en charge des patients ;
- Le déclenchement en conséquence par les Directeurs ou responsables des structures de soins, des plans adaptés des opérateurs concernés (établissement de santé ou établissements médico-sociaux) ou par l’ARS des dispositions de mobilisation propres au secteur ambulatoire de ville.
Le cas échéant, en fonction de l’ampleur, de la cinétique, des besoins liés à la nature de l’événement dont il est question, un renfort pourra être opéré via le PZMRS et/ou le dispositif ORSAN national, si les capacités sanitaires locales sont dépassées.
La réponse aux situations sanitaires exceptionnelles s’appuie donc sur une démarche graduée selon laquelle les nécessités de montée en puissance déterminent la nature et le volume de l’engagement des ressources sanitaires.
Cette approche vise à favoriser la mise en place d’une organisation solidaire et intersectorielle aux échelles territoriales pertinentes pour la gestion des différents risques et menaces.
Le déclenchement d’un plan ORSAN ou d’une disposition spécifique transversale donne lieu systématiquement à un retour d’expérience dont il est tenu compte pour procéder à la révision du plan.
Le dispositif ORSAN constitue par ailleurs le cadre de préparation et de mise en œuvre de l’appui du système de santé au Service de santé des armées en situation d’engagement majeur des forces armées.
